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中国海警局组建一年观察 执行任务不再单打独斗

归档日期:06-27       文本归类:观察任务      文章编辑:爱尚语录

  中国海警局急需解决法律授权问题。“海警执法到底怎么干,职能是什么,程序是什么,现在没有严格界定。”

  “这次先从顶层设计开始。好处是可以很快地沿着大方向走,坏处是不知道怎么处理细节。”

  “现在我们也不知道自己是什么编制。”自从2013年7月挂牌成立至今,中国海警局一线执法人员赵江涛很关心自己未来的身份。前一段时间,赵江涛听说,“我们可能向海岸警卫队方向发展。”

  按照2013年国务院机构改革和职能转变方案,国家海洋局中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责将进行整合,重新组建国家海洋局。负责“海巡”事务的交通部海事局则维持不变。从此以后,长久被公众议论的“五龙闹海”变身为“二龙管海”。

  赵江涛原属于中国渔政。四支海上力量划归中国海警局统一指挥之后,赵江涛感觉比过去“执法效率高了好多”。“下达任务之后必须24小时之内出发,而且都是海警局直接下达到各个总队的每一艘船,什么任务,什么时间,都非常具体。”赵江涛说。

  原属于不同部门的四种海上公务船只,也在中国海警局建立之初统一了涂装与舷号,他们外出执行任务时再不是单打独斗,往往是两三艘公务船一起出动。

  然而,在中国海警局内部仍有许多“不统一”。从称呼上看,海监和渔政名称仍未改变,以东海为例,依旧是中国海监东海总队和中国渔政东海总队。“渔政和海监还是各自执行原先的任务。”一位接近中国海警局的人士透露,“他们的船还是停泊在原来的码头,只不过每艘船都会针对其他业务展开培训。”

  对于赵江涛来说,没觉得各自执行任务有什么不妥。稍有不同的是,他现在随船出海作业时,基本上都会与原属海监、边防武警的船只一道,“海关的船只比较小,他们一般不去远海”。

  四大海上执法力量的身份整合也是麻烦事,他们涵盖了公务员、警察、现役武警、事业编制和合同工。迄今为止,中国海警局对所属人员的身份还未统一。赵江涛所在的渔政总队依旧穿着老制服,其他几支力量在海上执法时也是各穿各衣,“只有救生衣是统一的”。

  2013年3月,中国海警局局长和政委人选确定。两个职位都高配为正部级,局长由公安部副部长孟宏伟兼任,政委则由国家海洋局局长刘赐贵兼任。

  按照2013年7月发布的三定方案,中国海警局设2名副局长,1名副政委,此外设有海警司(海警司令部、中国海警指挥中心)、海警政治部、海警后勤装备部3个司。不过,其领导班子、司局长和其他人员配置情况一直未对外公布。

  2014年初,中国海警局的办公机构开始运转。原属于渔政、边防武警、海关机构的相关工作人员,开始在中国海监所属的国家海洋局办公楼上班。

  为了迎接中国海警局的新成员,海洋局内部不得不进行办公场所调整。因为办公室紧张,海洋局的一些下属事业单位,不得不回家办公或者在其他写字楼租办公室。海洋发展战略研究所的三十多人全部回家办公,“只留一间办公室,每个人轮流去值班”。

  一位过去经常跟海监打交道的海洋法学者发现,以前去海监办事很方便,“想找谁一推门就进去”,中国海警局成立之后,他们所在的办公楼层已经设置了武警值守,“如今去办事还得找人领进去”。

  按照三定方案,设置国家海洋局北海分局、东海分局、南海分局,履行所辖海域海洋监督管理和维权执法职责,对外以中国海警北海分局、东海分局、南海分局名义开展海上维权执法。3个海区分局在沿海省(自治区、直辖市)设置11个海警总队及其支队。

  据南方周末记者了解,从2014年上半年开始,中国海警局陆续设立了东海、南海、北海三大海区筹备组。三处办公地点各不相同,北海、东海筹备组均设置在国家海洋局北海和东海分局,南海筹备组则在原南海渔政局的办公地点。目前,整合工作刚刚推进至各大海区,11个海警总队和支队则还没有开始着手建立。

  原属于中国渔政的三大海区渔政局已经不复存在,相关领导并入海警局筹备组,其中原农业部南海区渔政局局长吴壮正好年届六十,便直接退休。吴壮是南海渔政近年来的“强势局长”,2009年3月,在中国南海专属经济区,中国渔民与中国渔政成功拦截驱赶美国海军间谍船“无瑕号”,即是吴壮坐镇指挥的。

  与此同时,国家海洋局三个地方分局依然保持不变。“这三个局是国家海洋的行政管理部门,永远撤销不了。”一位海洋局系统的老专家说,“上世纪60年代,国家海洋局成立并不是从执法角度考虑的。那是在1958年国家为恢复国民经济建设进行全国海洋普查,1959年底结束后,海洋事务面临由谁管的问题。1961年由29个科学家提出建议,才有了后来国家海洋局的建立。”

  对于筹备组领导的人选,中国海警局也颇费心思。上述接近中国海警局的人士告诉南方周末记者,南海筹备组组长由一位武警现役少将担任,北海筹备组组长则由原中国海监总队政委担任。

  从指挥体制看,作为中国海警局中执法船只最大、最多的中国海监,属于海洋局、海警局双重领导。比如根据国家海洋局北海分局网站显示,中国海监北海总队政委由海洋局北海分局局长滕征光兼任。

  然而,统一舷号的中国海警各种执法船只已经全部归于一个指挥系统—中国海警指挥中心。“其实还是海洋局指挥。那套指挥系统可不是三年五年建立起来的,海洋局搞了五十年了。”上述海洋局系统的老专家告诉南方周末记者:自从1964年国家海洋局成立以后,其船舶指挥系统在最初10年一直没有脱离海军,直到上世纪70年代中期,海洋局才有了一套独立的指挥系统,“到了80年代,中国进行首次南极考察,才标志海洋局可以进行远洋指挥”。

  国家海洋局本负有三项主要职责:海洋调查、海洋岸边观测、海洋环境监测。1983年3月1日之后,《中华人民共和国海洋环境保护法》实施之后,海洋局的行政执法才慢慢加强。摸索15年之后,中国海监才在1998年成立,其后十几年时间里,得到空前壮大。

  面对中国海警局将中国海监纳入其中,一些海洋局的老人们在担心:过去国家在海洋船舶上几乎绝大部分投入都用在海监上,海洋调查船已经20年没造新的了,海监如果全部划归中国海警局,海洋局就剩下一些老船,基础性海洋科考工作恐怕将受到影响。

  由于从1983年3月1日开始授权给渔政、海监的法律已经无法执行,中国海警局急需解决法律授权问题。“海警执法到底怎么干,职能是什么,程序是什么,现在没有严格界定。”上述海洋法专家对南方周末记者分析,“海监本没有逮捕人的权力,要是警察就可以。海警从法律上定性是警察还是行政执法队呢?需要一部海警法来界定。”

  “五龙闹海就是从法律层面引出来的,不是随随便便拍拍脑袋出来的。”一位海监退休官员说。

  对于“五龙闹海”变成“二龙管海”,南方周末记者采访的一些学者仍持保留意见。“警察不也是分民警、刑警、交警吗,他们都各司其职干得好好的。”上述海洋法专家告诉南方周末记者,“我觉得有些问题不能太绝对,谁说综合执法就一定好,分散执法就一定不好?从理论上和实践上都不能得出这个结论。”

  关于本次国家海洋局重组,一些业内学者感觉中央思路跟以前不太一样。“以前让各部门充分交流,可以探讨得更仔细。但那样的结果是议而不决,永远搞不下去。”上述海洋法专家告诉南方周末记者,“这次相反,先从顶层设计开始。好处是可以很快地沿着大方向走,坏处是不知道怎么处理细节。边干边说吧。”

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