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观察:沉重的轮子(图)

归档日期:11-23       文本归类:观察配系要图      文章编辑:爱尚语录

  关于公务用车制度改革问题的第一次采访,我是坐着甘肃省政协委员、民建甘肃省委副秘书长兼调研部部长贾光明的私车开始的。在一个较为宽松的环境中,开始了一个并不轻松的话题。

  贾光明所在的调研部没有专车,平时公务用车只能从民建仅有的3辆车中调派,有人用了别人就没有用的。

  2002年,贾光明买了一辆私车,自己开着上下班,一切费用自己掏。那时,政协大院里停着的,一溜儿都是公车,就他一辆私车。

  从开上自己的车起,贾光明便想到了公车改革的问题。他天天上下班,加上平时的一些日常活动,一年花在车上的费用也就1万来元。贾光明曾在基层工作过30年,干过政府办公室工作,管过后勤事务,他算过一笔账:一辆公务用车,一年的费用少说也在三四万元以上。

  2004年7月,民建甘肃省委在讨论政协提案时,贾光明提出把公车改革问题列入议题。虽然大家认为这个问题值得调查,但对提案能不能得到有关方面的重视并不乐观。贾光明并没有放弃,由他牵头,经过半年多时间的调研和民建甘肃省委多次讨论,最终形成了民建甘肃省委《关于加快推行公务用车改革的建议》的提案。

  让贾光明始料不及的是,这一提案在今年一月召开的省政协九届三次会议上提出后,得到了省上领导的高度重视,引起了前所未有的反响。省委书记苏荣在听了贾光明的发言后当即表态:“这是一个好主意、大主意。公务用车早改晚改都要改,晚改不如早改。”各方面对公车改革问题的关注,使贾光明多了一份“沉重感”。提出一个建议或许并不难,难的是公车改革到底该怎么改,如何才能保证改革的顺利进行。

  其实,思考公车改革问题的远不止贾光明一人;公车改革的呼声,也并非始于今日。

  甘肃省机关事务工作协会副秘书长、省政府发展研究中心后勤改革研究所副所长董尉勤,对包括公车改革在内的后勤改革,做了多年的理论研究和探索。我省一些机关单位也率先进行了公车的改革创举。许多理论上的探讨和一些地方的车改实践,使公车改革已有前“辙”可循。

  2004年,省纪委四次全会提出,要积极稳妥地进行公务用车改革试点工作。随后,省财政厅组织公车改革调研组,对省外公车改革的探索和经验进行了调查研究,并提出了我省公车改革的初步设想。

  当我试图弄清全省到底有多少辆公务车这个看似简单的问题时,我发现我陷入了统计的数字“迷宫”。在信息处理技术相当发达的今天,要真正弄清这个问题并非易事。

  公务车,是各级党政机关和事业单位为履行职责、办理公务所配备的各类车辆,用车单位要经过财政部门的审批才能购置,按理应该是有“数”查的。但实际情况是,没有一个“有关”部门能完全说清楚:管公车“审批”的财政部门只能统计“审批”过的车,但对那些没经过审批而私自购置的车没法统计;办理牌照的交警部门只能分类大车小车,而无法分清公车私车,因为有些机关单位的公车是挂靠在下属单位或企业的,而有些私车又是挂靠在机关单位的;统计部门的统计内容里没有“公务用车”数目统计;人事部门只管在不在编制的人,并不管车…

  按规定,省直机关的公务用车,省财政一年为每一辆车核拨经费1.28万元。但任何一个开过公务车的司机都清楚,一辆公务用车一年的花费远不止这些。据统计,全国有公务用车350万辆,一年包括司勤人员工资在内耗资3000亿元,平均每辆车耗资8.5万元。据省财政厅最新的一份调查统计,2004年我省95个省级机关及比照公务员管理的事业单位共有公务用车2000余辆,部门预算安排车辆经费2200多万元,实际支出经费为4500多万元(不包括司勤人员工资和车辆折旧),隐性支出占了一半。另据统计,仅2003年全省各级党政机关团体和事业单位购买各种公务车辆2948辆,购车费用支出4.49亿元。

  贾光明在提案中通过自己的抽样调查,统计出这样一组数字:2003年全省各级机关(省地县)公务用车有24800台,一年的财政开支为13亿元,占我省当年地方财政收入的15.5%。

  2004年,我省地方财政收入104亿元,对我们这样一个经济欠发达、财政收入较为拮据的省份来说,一年的公务用车花费在十亿元左右,无论怎么说,都不算少。

  党政机关办理公务,在现代社会离不开交通工具,需要一定的费用,这是保证党政行政机关正常运转不可缺少的财政开支。但是,自从有了公务用车,也就有了以下难以解决的问题:一、不允许配备专车的许多市县乡的党政机关的领导,其实都备有专车;二、公务用车,在许多时候,其实并没有用在“公务”上;三、公务车“私”用的费用,其实都算在公务开支的账上。

  公车专用和公车私用的现象,可谓路人皆知,老百姓甚至习以为常。一位给地区领导开专车多年的司机说:“过年在别人家的门上,扫墓在别人家的坟上。”大多数人认可的一种说法是:公务用车公用三分之一;领导私用三分之一;司机使用三分之一。公车专用,增加了不该增加的车;公车私用,增加了不该增加的开支。现在老百姓对公务用车有意见,并不是领导干部在公务活动中不该用公务车,而是许多时候公务车用的不是地方,乱花了纳税人的钱。

  据调查,社会车辆每万公里的运输成本为8215.4元,而党政机关等单位的公务用车的成本则高达数万元;出租车使用效率为公车的5倍,而运输成本仅为公车的13.5%。

  如果说,高效率和低成本是公务用车的两个轮子,那么,由于公务用车没有完全用在公共事务上,致使效率和成本失衡,原本为了勤政务实的两个轮子,负重如牛,存在着令人担忧的隐患。

  公务用车的不合理开支,挤占了有限的财政资金,浪费了公共资源。有的地方和部门,公务用车的花费挤占了发展农业和其他项目的专项资金,有的机关和单位把公务用车的费用转嫁到了下属机关和所管企业。一些乡镇领导干部所坐专车,没有财政核拨经费,花费只能从农民身上“打主意”,增加了农民负担。

  公务用车管理上的漏洞,降低了公车使用效率,增加了财政负担,更滋生了一些领导干部的腐败,影响了领导干部在群众心目中的形象。

  公车私用,在我们许多人看来,只是个违纪问题或者作风问题。而在国外,公车私用是严重的违法行为。

  意大利锡耶纳市的市长布赞卡,在担任锡耶纳省省长时,一次用自己的公务专车接送妻子外出旅游,意大利消费者协会联合会将布赞卡告上法庭,指控他损害了纳税人的利益。

  2002年2月,锡耶纳法庭以“侵吞公款罪”判处布赞卡2年零1个月徒刑。布赞卡认为自己支付了往返油费,不服判决,提出上诉,上诉法院减刑至6个月。布赞卡仍然不服,上诉到国家最高法院,最高法院最后裁定:国家官员的妻子一律与公务需要无关,维持上诉法院的判决。

  许多国家对公务用车的使用和管理都有相应的法律约束。董尉勤对这一问题作过专门的研究,还举办过有关讲座。他列举了一些国家公务用车的管理制度和办法:在美国,只有总统、副总统及内阁成员、州、市长等少数高级官员,乘坐配有专职司机的专车,其他官员均没有专车。总务署所设的“内部车辆管理系统”,由59个车队管理中心组成网络,负责为政府部门提供运输服务。政府部门购车纳入严格的预算管理。各部门专职司机很少,一般官员使用公车外出都是从调度室领取钥匙后自己开。公务车只限有关人员执行公务时使用,不得以任何名义私用,未经授权私自使用公务车者将受到惩罚,包括临时或永久取消其使用公务车的权利、扣除一个月工资甚至开除公职。

  在瑞典,公务用车的出行情况时刻有“公务汽车监控系统”监视。每辆公车上安装了标有“公务”和“私车”的计程器和代码发射器,用车时必须先按下其中之一才能起动,中央监控台通过代码发射器跟踪车辆行驶的方位,如果监控人员发现公务车驶向别墅区、购物区或娱乐场所时,车内的无线电话便会质问缘由,经核实有关资料,将对公车私用者收费或罚款。

  在博茨瓦纳,公务车与民用车有严格区别,民用车挂白底或黄底黑字车牌,公务车挂红底白字车牌。每逢星期六、星期日,公路上只有民用车行驶,见不到公车行驶。政府专门为公车所设的加油站,一到星期六和星期日都休息,不给公车加油。公务车真正成了“廉政车”。

  外国的管理制度与我们不同,但是,他们使用和管理公务车的一些先进办法,值得我们借鉴。

  我省党政机关的公务用车与全国其他地方一样,是计划经济时代实行供给制的产物。

  过去,因为经济条件有限,党政机关的公务用车很少,大部分领导并没有专车。这些年,随着经济的发展,公务用车的数量越来越多,档次也越来越高。贾光明曾工作过的一个县,30年前全县只有2辆北京吉普,现在这个县有260多辆公务用车,最少的乡镇,也有2辆公务车。

  中央到省上的有关规定中都明确规定,党政机关公务用车实行编制管理,公车数量根据机构编制、职能和领导职数,从严掌握,合理确定。省委办发[2001]95号文件中规定,公务用车的具体编制数由同级财政部门按机构级别、工作性质和编制人数核定,党政部门按现有职数核定,其他部门尽量保证工作,地级单位的其他公务用车按每5-10人1辆,县级单位按每10-15人1辆,科级单位可按每15-30人1辆。虽然有此规定,但公务用车的编制,实际上很难“从严”控制。

  我国现行的财政预算制度,分类范围偏窄,不能全面完整地反映政府所有收支活动,也不能反映部门支出的真正用途和支出的性质,这使公务用车的超编制购置和不合理支出有空可钻。

  作为一项开支巨大的公务消费,公务用车的配备和使用长期以来处于缺少法律约束的状态之下,不公开,不透明。现有的有关公车使用和管理的规定,并不具有法律约束力,在实际执行过程中有着很大的弹性。

  《中国党员领导干部廉洁从政若干准则》(中发[1997]9号)中规定党员领导干部不准违反规定配备、使用小汽车。那么,关于配备和使用小汽车,又有哪些规定呢?

  1994年9月5日下发的中央办公厅、国务院办公厅《关于党政机关汽车配备和使用管理的规定》(中办发[1994]14号)中明确规定,部长级和省长级干部按一人一车配备专车,现职副部长级和副省长级干部,保证工作用车或相对固定用车。同时规定,部长级和省长级干部配备排气量3.0升以下车型的轿车,副部长级和副省长级干部使用排气量2.5升以下车型的轿车。

  1999年3月3日中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于调整党政机关汽车配备使用标准的通知》(厅字[1999]5号)中再次重申,领导干部不得超标准配备汽车,要求“严格车辆编制和配备审批的管理,加强党风廉政建设,节约国家财政支出”。

  2003年10月31日,省委办公厅、省政府办公厅根据中央有关规定,结合我省实际,制定了《甘肃省机关事业单位公务用车配备管理办法》(省委办发[2003]78号),其中规定,正省级干部按一人一辆配备专车;现职副省级干部,保证工作用车或相对固定用车。

  但实际情况是,各厅局和地县乡的主要领导都配有专车。对于各级领导干部超标准配备专车的处理,中央和省上都做了明确规定,但对不该配备专车而配备了专车的领导干部的处理,却没有明确规定,也没有对公车私用的限制性规定。

  公务支出管理制度的不健全和公务用车法律约束的缺位,实际上默许了公车的专用和私用行为,也在一定程度上助长了公务用车消费的日益膨胀。

  如果缺少法律法规的硬性约束和有效的监督机制,公务用车制度无论采取哪一种形式的改革都将难以顺利进行和取得实效,现有公务用车使用和管理中的弊端也难以从根本上消除,公务用车将难以走出“越管车辆越多,越改问题越多”的怪圈。

  公务用车改革,不可能等到全国拿出一个统一的改革方案以后再进行“一刀切”的改革。几乎所有具有历史意义的成功改革,都是先从“点”的创新中取得可贵经验,然后从“面”上推行的。

  这次有偿转让的是商务厅机关里已使用10年以上的6辆公务用车,这6辆车之前已经过有关评估部门的评估作价。

  143个乒乓球放在一个箱子里面,其中有6个球上有标号,分别代表着要卖的6辆车,商务厅143名公务人员,按照事先抽签得到的序号,依次从箱子里抓出一个球来。省财政厅的工作人员在一旁监督。

  最终,6辆车全被6位幸运者“抓”走了。他们从厅领导手中接过了车辆过户凭证。

  从这一年起,取消了副厅长、纪检组长和巡视员、助理巡视员固定用车,每月增加交通补助,具体标准为副厅长1500元,巡视员1000元。

  各处室费用实行包干。厅领导办公务和接送上下班,乘坐厅里的车一律按实际里程和暂定的收费标准来计费,月底从交通补助中扣除。

  商务厅的车改还有许多问题需要进一步解决:新的管理办法还需要进一步完善;机关公务用车服务质量有待提高……甚至可以这样说,商务厅公务用车改革中遇到的有些问题,还有赖于全省乃至全国公务用车改革的顺利推进。毕竟,公务用车的改革,牵扯到全国公务用车新的制度重构等重大问题,不是一个单位就能解决好的事,也不是甘肃一个省能解决好的问题。

  从1998年到2001年,全国气象局系统推行了以“按岗定酬,减员增效”为主要内容的人事制度改革。甘肃省气象局在人事制度改革中,对机关公务用车也进行了改制,把以前属局办公室管理的车辆交由独立核算的后勤服务中心集中管理,取消局领导专车和固定用车,局领导按岗定酬,不发交通补助,坐车由后勤中心统一调配,自己按局里核定的每公里2.6元的标准付费。各处室按照工作任务核定公里数,外出办公务由后勤中心给派车单,办完事后用车人签字认可,年底处室和中心结算。局里为后勤中心一年核拨60万元的经费,后勤中心与局里年底结算。

  甘肃省气象局通过改革,车、司机及费用各减少了三分之一,降底了管理成本,也杜绝了公车无偿私用的问题。后勤服务中心主任石奋字说:“如果没有机关的人事制度改革,车辆的改革很难进行下去。”不过,为了管好车,石奋字很是费脑筋。他说:“最彻底的改革,最好是单位没有车可管。”更值得一提的是,我省对离退休省级干部公务用车也已进行了顺利改革。

  2004年5月份,按照(省委办发[2004]29号)文件精神,对已离退休的省级干部,在自愿的前提下,收回所用专车,补发交通费,正省级每月3000元,副省级每月2500元,享受副省级单项或两项待遇的每月1000元。

  我省有关部门正在加快制定全省公务用车改革方案,从范围和力度来说,应是全国之先。

  开车人差不多以开车为终身职业,在党政机关和事业单位开车,对很多司机来说,更是一份难求的工作,有较为稳定的收入。车改,必然触及到他们的切身利益。

  坐车人,尤其是坐专车的人,都是领导干部。当领导的特权之一就是有专车迎来送往,多少年来有些领导也坐习惯了专车,“无车不出门”。车改,有可能取掉一部分领导的专车。

  管车人,承担着为党政机关和事业单位领导干部提供交通车辆的调度职责,也能分享到公务用车的一些便利。他们担忧:车改以后,领导干部的公务用车如何保证?会不会影响到工作效率?

  一般公务员和工作人员,对公务用车改革持赞成态度。但他们也有不同的想法:如果交通费用补贴按领导干部的级别来发,平时在机关单位里跑腿最多的办事人员,恰恰可能拿不到补贴或拿的最少。

  普通老百姓更关注车改。他们担心:领导干部拿了交通费补贴,专车照样坐,谁来管?他们期望通过公务用车的改革,能够改掉官僚习气和腐败之风。

  公务用车的改革,牵扯到了方方面面的利益,也遇到三个绕不开的难题:一、分流司机哪里去?二、公务用车如何保证?三、交通费用怎么补?

  党政机关单位的很多司机,在自己的岗位上工作了几十年,为保证公务活动的正常开展作出了贡献。甘肃省政府机关事务管理处的张国栋处长说:“公车改革要坚持以人为本,量力而行,循序渐进,对需要分流的司机要妥善安置。”董尉勤认为,随着公车改革的推进,市场化运营和社会化服务机制的逐步建立,司机的社会服务空间会更大。

  公车改革,并不是端掉司机的“饭碗”,简单地取消所有的公务用车。改革的真正目的,应该是通过不断完善市场化运营和社会化服务机制,降低公务用车运行成本,提高公务用车的使用效率,保证机关单位的公务用车,合理配置社会公共资源。正像董尉勤所说的那样:“包括公务用车在内的机关后勤服务,要通过逐步改革,最终达到‘四化’,即:管理科学化,经营市场化,服务社会化,保障法制化。”要真正实现公务用车的“四化”,还需要一个渐进的过程。贾光明说:“公务用车是一个很大的消费市场,只要通过政策引导,社会服务就会跟着市场需求走,要相信市场配置资源的功能。”他还说:“一方面,要通过机构改革把党政机关的政务与事务逐步分开,改变公务用车由机关单位各自包揽的状况;另一方面,要通过市场引导和政策鼓励,让其他市场经营主体参与到公务用车社会化服务的竞争中来。”为了降低运行成本、减轻财政负担的公车改革,本身还需要一定的财力支持。我省这样一个财政较为困难的省份,车改中交通费补贴的标准和范围如何确定,还要从我省的实际考虑。贾光明说:“交通费补贴既要保证公务,又要合情合理。”不少人心怀疑虑:给领导干部贴补交通费会不会是变相为他们搞福利?其实,改发交通费补贴,领导干部得到的只是“小数”,而取掉一些领导干部的专车,给财政节省的开支可是个“大数”。公车改革节省的财政资金,可以用于其他社会公益事业建设。

  公车改革,节省的是财政负担的隐性支出;堵住的是公务用车的管理漏洞;取消的是一些领导干部的特殊享受。从长远计,受益者则是全社会。

  我国其他一些省市的公务用车改革实践,为我们提供了几种可借鉴的模式:模式一:取消公务用车,发放交通费用补贴。上海市率先实行公务用车改革的闵行区,从2004年7月份开始对区级机关处级以下干部(包括处级干部)发放公务交通补贴。正处级干部每月1900元,私车公用补贴或租车补贴每月400元,共2300元。

  建立个人公务交通费补贴账户,逐月核发,超支自负。对现有公车经专门评估后一次性有偿转让。对司勤人员采取组织安置和自主择业相结合的方式进行分流安置。广东东莞市对实行车改的单位取消所有公务用车,并委托拍卖机构公开拍卖。个人公务交通费补贴分9个档次,正处级干部每人每月3000元,正科级干部1800元,办事员500元。

  模式二:对机关单位的所有公务用车,实行集中统一管理。北京市昌平区公务用车改革试点的马池口镇,取消镇副职以上领导干部配备的公务用车实报实销的管理制度,按照副职以上领导干部的工作量、所配备车辆的耗费等,核定费用,包干使用,用车计费,节余留用,超支不补。

  模式三:由政府组建汽车出租公司,进行市场化运营,公务人员按职务、级别和工作需要发放公车券,超额自负。湖南省公务用车改革试点的资兴市,将市委、市人大常委会、市政府、市政协领导机关和单独核算的市直部门的所有公务用车,全部移交给新组建的资兴市小车出租公司经营管理。车改单位现有正式司机,由出租公司聘用管理,未被聘用者另行安置。

  全国许多地方正在探索不同的公车改革之路。但愿我省的公务用车制度改革,能够在借鉴与创新中走出新路,并从公车改革入手,转变行政运行体制,改变党政机关形象,加快构建和谐社会的步伐。

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